隨著城市化的快速推進(jìn)，城市在國(guó)家發(fā)展和治理中的作用不斷突出，已經(jīng)成為國(guó)家治理現(xiàn)代化的主戰(zhàn)場(chǎng)。截至2023年，我國(guó)的城市化率已經(jīng)超過(guò)66%，全國(guó)城市數(shù)量694個(gè)，其中常住人口超過(guò)500萬(wàn)的城市29個(gè)，超過(guò)1000萬(wàn)的城市11個(gè)，建成區(qū)面積62038平方公里，城市GDP占比大約83%，社會(huì)消費(fèi)貢獻(xiàn)率76.5%。更重要的是，不同層級(jí)的城市，也是一定區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)政治社會(huì)文化中心，匯集了各種治理關(guān)系，發(fā)揮著發(fā)展和治理樞紐的作用。正如習(xí)近平總書(shū)記所說(shuō)，城市是我國(guó)經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會(huì)等方面活動(dòng)的中心。城市發(fā)展帶動(dòng)了整個(gè)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，城市建設(shè)成為現(xiàn)代化建設(shè)的重要引擎。

　　全面認(rèn)識(shí)新時(shí)代城市及其治理的特點(diǎn)

　　要更充分地發(fā)揮城市的發(fā)展和治理作用，就要全面認(rèn)識(shí)新時(shí)代城市及其治理的特點(diǎn)：

　　第一，城市是包括人口在內(nèi)的各類資源的集聚地、現(xiàn)代生產(chǎn)生活集中展開(kāi)的場(chǎng)所。馬克思、恩格斯在《德意志意識(shí)形態(tài)》中說(shuō)，“城市本身表明了人口、生產(chǎn)工具、資本、享樂(lè)和需求的集中”。在新時(shí)代，城市不僅是生產(chǎn)生活的密集地，也是制度、組織的密集地；城市不僅是人口的聚居、建筑的叢集，更是生命體、有機(jī)體；城市不僅提供著實(shí)現(xiàn)高品質(zhì)生活的場(chǎng)所，更存在著不安全不確定性連鎖反應(yīng)的可能。因此，城市治理既要處理好各種關(guān)系，更要優(yōu)先考慮安全、穩(wěn)定和良好的秩序。

　　第二，包括人口在內(nèi)的各類資源要素是高度流動(dòng)的，許多活動(dòng)具有高度自主性。要素的大范圍快速流動(dòng)，大量自主活動(dòng)的發(fā)生，跨越了城市的邊界、國(guó)家的邊界，由此也對(duì)基于屬地管轄原則形成的國(guó)家治理體系及其運(yùn)行產(chǎn)生沖擊。面對(duì)這些變化，邊界明確、“各管一段”的屬地化管理、部門(mén)分工管理顯得力不從心，會(huì)經(jīng)常出現(xiàn)脫節(jié)、遺漏、推諉、逃避等諸多治理問(wèn)題，治理碎片化更為突出。

　　第三，城市化是公共空間的重建與私人空間擴(kuò)展同步進(jìn)行的過(guò)程。隨著住房市場(chǎng)化和單位體制的削弱，特別是公民權(quán)利意識(shí)的增強(qiáng)和網(wǎng)絡(luò)社會(huì)的快速成型，私人空間不僅在物質(zhì)上，而且在觀念上都得到了極大的拓展。這也是個(gè)體權(quán)利強(qiáng)化的過(guò)程。樓宇居住方式帶來(lái)了空間的縱向發(fā)展和自我封閉化，圍繞物質(zhì)空間所有權(quán)，虛擬空間的管控產(chǎn)生了各種形式的矛盾和沖突，公共權(quán)威在公私邊界劃分、私人空間管制、新公共空間建構(gòu)等方面面臨新的挑戰(zhàn)和要求。

　　第四，虛擬空間成為城市治理的新領(lǐng)域。隨著互聯(lián)網(wǎng)在生產(chǎn)生活中的廣泛使用，人們的交往方式被深刻改變，新的組織方式也因此催生。一方面，在虛擬空間中，人們的觀點(diǎn)、情感、價(jià)值觀和思想能夠更加便捷地交流。更重要的是，虛擬空間的多元化不斷催生出無(wú)數(shù)相互獨(dú)立的議題和身份空間，這不僅將現(xiàn)實(shí)中的社會(huì)關(guān)系映射到虛擬世界，也加劇了社會(huì)關(guān)系的極化。同時(shí)，虛擬空間正在形成其獨(dú)特的概念、術(shù)語(yǔ)和敘事方式，基于這些方式展開(kāi)的集體行動(dòng)呈現(xiàn)出匿名化、擴(kuò)散性和娛樂(lè)化的趨勢(shì)。這些變化對(duì)傳統(tǒng)的宏大政治敘事、儀式化政治行為以及物質(zhì)化治理手段構(gòu)成了嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

　　第五，城市規(guī)模的擴(kuò)大，城市群、城市帶的發(fā)展，對(duì)城市治理能力，尤其是跨轄區(qū)治理能力提出新的挑戰(zhàn)。這個(gè)挑戰(zhàn)的最大特點(diǎn)是拉大了治理空間尺度與轄區(qū)化的治理資源配置之間的矛盾。盡管當(dāng)前交通設(shè)施、通訊技術(shù)的發(fā)展有助于公共權(quán)威影響力的拓展，但是受限于治理資源配置轄區(qū)化，由于治理人員的數(shù)量和能力有限，基層權(quán)威難以有效應(yīng)對(duì)更廣泛空間范圍內(nèi)日益復(fù)雜的關(guān)系和具體問(wèn)題。更具挑戰(zhàn)性的是，治理空間單位尺度的擴(kuò)大，對(duì)各類公共物品提供提出了更高的質(zhì)量要求。

　　發(fā)揮城市作為國(guó)家治理現(xiàn)代化主戰(zhàn)場(chǎng)作用

　　習(xí)近平總書(shū)記指出，“城市管理搞得好，社會(huì)才能穩(wěn)定、經(jīng)濟(jì)才能發(fā)展。一流城市要有一流治理。”要發(fā)揮城市作為國(guó)家治理現(xiàn)代化主戰(zhàn)場(chǎng)作用，應(yīng)該堅(jiān)持以下原則：

　　第一，要準(zhǔn)確全面認(rèn)識(shí)和把握城市化規(guī)律，不僅要將中國(guó)的城市化置于世界城市化歷史進(jìn)程中加以對(duì)照比較，更要將其置于正在推進(jìn)的中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程中統(tǒng)籌考慮。就前者而言，中國(guó)的城市化是人類歷史上迄今規(guī)模最大、速度最快的城市化進(jìn)程。雖然作為后發(fā)城市化國(guó)家，可以參考借鑒其他國(guó)家，尤其是先發(fā)國(guó)家的經(jīng)驗(yàn)，但是無(wú)法完全照搬，必須走出自己的一條新路，才能處理好城市化與人口老齡化、新型工業(yè)化、社會(huì)信息化、經(jīng)濟(jì)全球化交錯(cuò)互動(dòng)的復(fù)雜關(guān)系，才能在世界百年未有之大變局中，通過(guò)提高城市韌性，釋放城市活力，發(fā)揮城市綜合影響力，應(yīng)對(duì)各種不確定性的迭代。就后者而言，城市化是中國(guó)式現(xiàn)代化進(jìn)程的重要內(nèi)容，受后者的性質(zhì)、原則、宗旨、目的所規(guī)定。黨的二十大報(bào)告總結(jié)了中國(guó)式現(xiàn)代化的基本特征：黨的領(lǐng)導(dǎo)、人口規(guī)模巨大、全體人民共同富裕、物質(zhì)文明和精神文明相協(xié)調(diào)、人與自然和諧共生、走和平發(fā)展道路。這些特征，不僅適用于中國(guó)的城市化進(jìn)程，更對(duì)城市工作提出了更高的要求。

　　第二，要始終堅(jiān)持把處理好城鄉(xiāng)關(guān)系作為中國(guó)式現(xiàn)代化的重要任務(wù)。中國(guó)之所以提出新型城鎮(zhèn)化，強(qiáng)調(diào)其“新”，根本原因在于追求的是人的城鎮(zhèn)化、城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展。習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)城鄉(xiāng)融合發(fā)展的戰(zhàn)略意義，“我們一開(kāi)始就沒(méi)有提城市化，而是提城鎮(zhèn)化，目的就是促進(jìn)城鄉(xiāng)融合。”只有城市現(xiàn)代化而沒(méi)有農(nóng)村現(xiàn)代化的國(guó)家現(xiàn)代化，最終將陷入“中等收入陷阱”。

　　第三，要始終堅(jiān)持“人民是城市化和城市工作的核心”這一重要理念。現(xiàn)代化的本質(zhì)是人的現(xiàn)代化，城市化的核心是人的城市化，尤其是農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)移人口市民化。習(xí)近平總書(shū)記指出，“城市的核心是人，城市工作做得好不好，老百姓滿意不滿意、生活方便不方便，是重要評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)。”城市化不僅要有高樓大廈、四通八達(dá)的交通，更要有方便可及的生活設(shè)施，有看不見(jiàn)但可靠安全的“良心工程”，看得見(jiàn)山水、留得住鄉(xiāng)愁的環(huán)境。要始終重視發(fā)揮人民的主體性和積極性，把全過(guò)程人民民主融入城市治理現(xiàn)代化過(guò)程，構(gòu)建起人人參與、人人負(fù)責(zé)、人人奉獻(xiàn)、人人共享的城市治理共同體。

　　第四，要始終堅(jiān)持黨對(duì)城市工作的全面領(lǐng)導(dǎo)，確保城市工作的系統(tǒng)性和整體性。在上個(gè)世紀(jì)40年代，黨準(zhǔn)備實(shí)現(xiàn)工作重心向城市轉(zhuǎn)移時(shí)，就清楚地認(rèn)識(shí)到城市工作不同于農(nóng)村工作，要發(fā)揮集中領(lǐng)導(dǎo)的優(yōu)勢(shì)。隨著城市規(guī)模的擴(kuò)大，參與主體的增加，各類交往活動(dòng)的多樣化，城市工作的復(fù)雜性聯(lián)動(dòng)性就更為突出。城市工作的復(fù)雜化、連鎖性，決定了城市工作必須實(shí)現(xiàn)系統(tǒng)性、整體性，這為黨發(fā)揮把方向、謀大局、定政策、促協(xié)調(diào)的領(lǐng)導(dǎo)優(yōu)勢(shì)提供了條件和更高的要求。在城市化過(guò)程中，各級(jí)黨委和政府要始終堅(jiān)持全心全意為人民服務(wù)，將“人民城市人民建、人民城市為人民”作為城市工作的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。

　　第五，要堅(jiān)持從空間角度推進(jìn)城市化和城市工作的思路。空間思路是對(duì)囿于行政層級(jí)、城鄉(xiāng)區(qū)隔、國(guó)內(nèi)國(guó)際分離而形成的孤立地、單維度認(rèn)識(shí)城市的突破。在城市化與工業(yè)化、市場(chǎng)化、信息化、經(jīng)濟(jì)全球化的交疊互促過(guò)程中，城市作為戰(zhàn)略空間的地位和作用更為清晰，城市化作為重構(gòu)空間的行為更加主動(dòng)自覺(jué)。要把握好城市內(nèi)部的生產(chǎn)空間、生活空間、生態(tài)空間的聯(lián)系，并予以合理配置。發(fā)揮城市規(guī)劃的基礎(chǔ)性作用，實(shí)事求是地確定不同城市的定位。盡管城市化是一個(gè)空間重構(gòu)過(guò)程，但是要遵循城市群形成和發(fā)展的規(guī)律、城市內(nèi)部空間布局的規(guī)律，發(fā)揮好政府、市場(chǎng)、歷史文化等多種力量的作用，不能簡(jiǎn)單靠行政命令或長(zhǎng)官意志對(duì)不同規(guī)模不同類型城市進(jìn)行人為“捏造”。

　　第六，要堅(jiān)持以系統(tǒng)思維推進(jìn)城市治理。城市是制度集中、組織密集的場(chǎng)域，既是集中體現(xiàn)制度體系是否系統(tǒng)完備、科學(xué)規(guī)范、運(yùn)行有效的平臺(tái)，也是生動(dòng)展示系統(tǒng)治理、依法治理、綜合治理、源頭治理如何發(fā)生的窗口。在城市治理中，要堅(jiān)決摒棄長(zhǎng)期存在的“重建設(shè)、輕治理，重速度、輕質(zhì)量，重眼前、輕長(zhǎng)遠(yuǎn)，重發(fā)展、輕保護(hù)，重地上、輕地下，重新城、輕老城”的錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)和工作排序。更加注重及時(shí)充分運(yùn)用現(xiàn)代化科技手段，讓城市更聰明一些、更智慧一些。

　　第七，要堅(jiān)持發(fā)揮城市在豐富和創(chuàng)造人類文明新形態(tài)中的作用。城市是現(xiàn)代文明的窗口，文化是城市的靈魂。延續(xù)城市文脈，是城市經(jīng)濟(jì)發(fā)展的新增長(zhǎng)點(diǎn)，是社會(huì)文明進(jìn)步和國(guó)家軟實(shí)力提升的重要環(huán)節(jié)，是使歷史和當(dāng)代相得益彰的過(guò)程。我國(guó)城市發(fā)展已經(jīng)進(jìn)入新階段，要激發(fā)城市活力，發(fā)揮城市在孕育科技創(chuàng)新、文化創(chuàng)意、培養(yǎng)文明素質(zhì)、創(chuàng)新精神方面的作用。在城市建設(shè)中，要更加注重環(huán)境宜居和歷史文脈傳承，更加注重提升人民群眾獲得感和幸福感，要結(jié)合歷史傳承、區(qū)域文化、時(shí)代要求，在城市建設(shè)中留住城市特有的地域環(huán)境、文化特色、建筑風(fēng)格等“基因”，讓居民望得見(jiàn)山、看得見(jiàn)水、記得住鄉(xiāng)愁。

（作者楊雪冬 系清華大學(xué)政治學(xué)系主任)

原標(biāo)題：充分發(fā)揮城市發(fā)展和治理樞紐的作用
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